司法救助制度是贯彻我国宪法规定的“法律面前人人平等”原则和实现司法公正终极目标的必然要求，是实践科学发展观、落实司法为民、彰显司法文明和人文关怀的具体体现，是保障弱势群体基本权利的重要举措。实践证明，人民法院贯彻司法救助制度对于保护当事人的诉讼权利，保障公民的合法权益，维护公平正义，构建和谐社会发挥了重要作用，充分显示了社会主义司法制度的优越性，越来越受到社会弱势群体的欢迎和关注。但在实际运行中也暴露了缺陷和不足，制约了该制度的发展，有必要加以探讨和完善。

　　一、缺乏统一完整的立法规定

　　司法救助不同于社会救助，也不同于国家赔偿。在任何一个法治国家，政府有责任、有义务保障每一个公民基本的生存权、生命健康权，在权利遭受侵害时，保障被害方能通过法律程序寻求正义，合法诉求得到支持，合法权益得以实现。目前我国社会保障机制尚不健全，有关司法救助、刑事被害人救助、法律援助、特困当事人执行救助的规定散见于相关的司法解释或行政法规，由于没有制定统一的司法救助法，难以全面对司法救助制度进行规范和设计，在实践中不能得到有效的运行，不能充分发挥制度预期的作用，偏离了设计司法救助制度的初衷。

　　1999年最高人民法院出台的《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念，是我国司法救助制度的雏形。2000年7月12日最高人民法院颁布并于2005年4月5日修订的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，首次对我国司法救助的概念、范围和条件、缓交期限、减交比例及申请审批程序等作了原则性规定，该《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度以司法解释的形式得以确立。司法救助制度发展到今天，其内涵已不仅仅指为经济困难的当事人提供法律帮助，还包括经济上的救济和辅以精神抚慰，其外延也不仅仅是诉讼、执行费用的缓、减、免，是确保合法权益受到侵犯但经济确有困难的当事人能够依法行使诉讼权利，打得起官司，还包括指定司法行政部门的法律援助中心，对经济确有困难的当事人免费提供法律服务，让确有事实和法律依据的当事人打得赢官司，以及在执行程序中，对因种种原因导致发生法律效力的法律文书不能得到及时、有效执行的申请人，赢了官司还要赢钱，由国家给予救助，确保因被执行人的侵害行为给申请人造成的伤害能得到及时的弥补，使之尽快摆脱生活困境。

　　2009年3月9日，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合行文，部署全面开展刑事被害人救助工作，即对罪犯确无赔偿能力或赔偿能力不足，而犯罪行为给受害人造成人身伤亡导致受害人及其近亲属生活困难、无法通过附带民事诉讼获得及时赔偿的案件，由国家给受害人适当的经济资助，以解决这些受害人的实际困难。前不久发生在新疆的“7.5”打砸抢烧严重暴力犯罪活动给无辜群众造成巨大的人身、财产损失，政府承担的每人20万元抚恤金的救助义务就是基于上述理念，但这绝不是国家拨款代被执行人履行赔偿责任，充其量只是暂时的垫付责任。因此，给予申请执行人救助后，应当继续执行，向被执行人追偿。在被执行人条件具备，按生效法律文书足额执行后，原支付的救助资金份额部分应纳入司法救助基金专用账户，继续用于司法救助。

　　在今年上半年开展的全国性的清理执行积案活动中，中央政法委员会多次提到要建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。此项制度是解决执行难的一种有益的尝试性措施，部分不具备执行条件的案件长期积压，得不到及时有效的执行，损害的是司法的公信力，进而危及党的执政根基，其后果是十分严重的。像河南这样经济落后、贫困人口众多的省份建立特困执行救助基金意义尤其重大。在民事执行案件中，对申请执行人因遭受侵害而不能维持当地最低生活标准，或因部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用、生活陷入困境，难以维持，或因受害致死给其近亲属生活造成巨大困难，被执行人没有履行能力或履行能力不足，不能得到及时、有效执行的，由执行法院审查当事人所在地基层组织出具的证明、结合执行中查明的情况，根据申请执行人的申请，由国家给予适当的司法救助。如新县法院受理的徐绪梅、李艳丽申请执行的两起精神病人在发病期间致人伤残引起的民事赔偿案件，均因被执行人本人及监护人无履行能力无法执行，已形成新的不安定因素，急需启动司法救助程序缓解矛盾。由于司法救助金的性质是临时性、应急性、一次性的生活补助，申请执行人在一个案件中只能申请救助一次。所以，不是普降甘霖，而是雪中送炭。要与民政、社会保障部门、医疗保险机构的救助结合起来，才能将损害造成的后果降到最低。申请执行救助的标准，参照对刑事被害人救助的标准，即以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，根据申请人的实际生活状况、损害后果、履行程度，不超过36个月的总额。

　　鉴于此，在现有国情下，对司法救助要纳入统一、规范性设计，其概念宜界定为：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难，在刑事、民事、行政案件立案、审理、执行中陷入生活困境或者需要法律帮助的当事人提供的经济救助和法律帮助。

     二、没有有效的经费保障机制

　　据了解，在信阳老区，各基层人民法院均设立了救助基金专用账户，但由于没有固定的来源，基本都是一案一申请，资金寥寥无几。有的申请执行人生活极度困难，得不到及时、有效的救助，对生活失去信心，把全部精力投入到上访路上，产生仇视社会的心理，甚至引发“恶逆变”，导致恶性报复性事件发生，产生更加尖锐复杂的矛盾，直接影响社会安定，同时也牵制了人民法院大量的人力、物力，浪费宝贵的司法资源。“司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式”。这是对司法救助制度更深层次的认识，但这样的社会责任仅仅靠人民法院孤军奋战是远远不够的。司法救助制度的扩容和完善要得到真正意义上的落实，还需要政府和司法部门、民间慈善组织的合力推动以及社会力量的广泛参与。由于没有有效的经费保障机制作后盾，很多时候，司法救助只能停留在善良愿望的层面上。如新县法院正在执行的杨林生申请执行董枝宏交通肇事刑事附带民事赔偿纠纷案，被执行人因交通肇事被判处有期徒刑一年半，家庭经济困难，除住房外无可供执行财产，县、乡两级政府在财政十分紧张的情况下，多个部门多方筹措，救助32000元，申请人的母亲徐莉以未得到足额赔偿为由仍四处上访、缠访。没有经费保障的制度注定不能长效有序地发挥作用，参照国外比较成功的模式，救助资金来源可从以下几个途径获得：一是国家财政拨付的专项资金。二是刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、罚金、没收的财产等资金按照一定的比例提取。三是慈善机构募集的社会组织和个人的捐款、捐赠。四是被告人服刑期间的劳动所得。五是社会保障部门按一定比例提取的社保基金。目前我国的司法救助资金来源主要是国家财政拨款，缺乏社会保险机构和个人等社会力量的参与，不利于减轻国家负担，节约司法资源。就法院系统一个部门而言，可以尝试从每年上缴的诉讼费、罚没款中争取财政部门的支持，返还10%的比例用于设立救助基金。

    三、对司法救助的理念缺少宣传，不能准确界定和把握

    任何制度的实施与落实，关键在于人的意识和理念，司法救助制度也不例外。因此，应加强对司法救助范围、方式、程序和意义的宣传。首先，应增强审判人员的大局意识，提升法律素养和执法水平。审判人员要从案件办理的社会效果和法律效果出发，给予当事人充分的理解、同情和尊重，重视、尊重人的生命价值，让他们真真切切的感受到法律的温度，体会到党和政府的关怀和温暖。其次，应加强对当事人的教育，要引导当事人面对事实，正确理解司法救助制度的目标和宗旨，理性对待诉讼、执行预期，促使当事人正确理解司法救助适用条件和范围，以免造成对司法救助制度的误解，违背设立司法救助制度的本意。

　　四、救助程序的启动、运行及资金的统筹、使用监督、撤销、复议程序不明确

    笔者以为，救助程序的启动原则上以当事人申请为主，特殊情况下，如申请人因客观原因不能主动申请或不能自行提供生活状态证明的，人民法院也可依职权启动。为提高运作效率，最大限度发挥救助资金扶危济困的“及时雨”作用，发放审批权宜由政法委下放到人民法院,成立一个专门机构管理资金的拨付、发放工作，从案件承办法官到庭长、院长层层把关、审批，年终接受审计部门的审计，严防资金使用的随意性和扩大化。

　　如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，经对方当事人申请或者人民法院发现，应当作出撤销司法救助的决定并处以一定数额的罚款。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。

　　本文针对目前涉法上访率居高不下、人民法院审判、执行工作与群众的期望值还有较大差距、基层政府救助资金十分有限的情况下，提出有关该制度的一些浅见，希望它能在现有的国情下得到有效运作，使司法活动取得良好的社会效果，进而实现社会的稳定与和谐。