司法实践中，常常出现这样的现象，申请人拿着一纸村委会证明请求法院“开个失踪证明”（宣告某人失踪），法院认为申请人的材料过于简单，不合乎要求，申请人急了，反复强调是民政局让来的，只想开个证明而已，回过头好找民政局办理孤儿证（儿童福利证）。在申请人看来，既然民政局讲了，开失踪证明是法院的业务，那法院就应该能办，说不定就有格式表格，直接拿过来填了即可。法官则认为宣告失踪并非随意，它关系到公民的人身权利和财产权利，需有充分的证据材料方可认定，不可仅仅为了领取孤儿证就宣告某人失踪。于是乎，当事人不理解，斥责法院故意刁难、“不办事”；法官解释不通，也颇为无奈，双方陷入僵局。而最郁闷的应该是那个可怜的孤儿，因为眼看着领取儿童福利费的希望又变得渺茫了。那么，这一切的原因究竟何在？

    原来，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》中规定：“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。”各地民政部门又纷纷围绕该意见出台了具体的孤儿认定标准。以河南省为例，《河南省民政厅关于做好孤儿身份核查及登记管理工作的通知》载明：“我省孤儿的认定条件中，‘查找不到生父母的未满18周岁的未成年人’指生父母被宣告失踪的未满18周岁的未成年人；‘父母双方一方死亡查找不到另一方的未满18周岁的未成年人’指父母双方一方死亡或被宣告死亡、另一方被宣告失踪的未满18周岁的未成年人。”由此，如果孤儿的父母并非死亡或被宣告死亡，而是下落不明，则申请人需要提供法院出具的宣告失踪法律文书。

    而《民法通则》关于宣告失踪是这样规定的：“公民下落不明满二年的，利害关系人可以向人民法院申请宣告他为失踪人。”这一规定中出现了一个关键词——下落不明。对此，《<民法通则〉若干问题的意见》这样解释：“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。”除此，再无其他细致规定，由此导致审判实践中，如何认定公民下落不明，各地法院在适用中普遍存在困惑，各地区适用标准并不一致，很多法官往往不敢轻易认定公民下落不明，进而宣告失踪。

    有些法院认为，公安机关是公民户籍管理的法定部门，由其出具的证明应最具证明力。通常应由当事人户籍所在地的公安机关出具证明。人户分离的情况下，则宜由经常居住地的公安机关出具证明材料。有的认为，我国现阶段仍然是一个熟人社会，同村乡亲、街坊四邻彼此了解，而村（居）委会对自己成员基本情况的把握上，相对于公安机关及其他任何组织来说，更具优势。所以由其出具证明，也最具真实性。事实上，很多地方的公安机关，往往以自己无此类业务为由，予以推诿。当事人根本不可能得到公安机关出具的相关证明。而法院收到的所谓公安机关出具的证明，往往也只是在村（居）委会出具的证明材料上加盖了公安机关的公章，予以形式上的确认而已。还有的认为，当事人的去向，其近亲属了如指掌。近亲属出具的证明，是最真实最可靠的。另外，“下落不明”应属于与实体无关的程序事项，根据证据规则，人民法院对当事人提交的证明材料进行形式审查后，也可以依职权调查。如对当事人的近亲属和邻居进行调查询问等，以保证确系下落不明。

    由此，我们看出了本文所述问题的症结之所在，即：“下落不明”应由谁来认定，是仅凭一家之言，还是数个证明相叠加？抑或是法院应主动“出击侦查”？如果每个机关都觉得自己没有此项调查、证明义务，那么最可怜的，还是那个可怜的孤儿。

    事实上，“下落不明”认定难还牵动着民事审判体系中诸如公告送达、缺席审判等数根神经，有时甚至直接影响到案件的审判质量和司法公信力的培养。相关立法或解释应结合生活实践和司法经验，尽早明确“下落不明”的认定机关，不要让孤儿无助的眼神愈加无望。